[정의]

경상북도 울릉군에서 공권력을 배경으로 공공 정책의 합리적인 형성과 집행을 구체화하는 과정.

[개설]

일반적으로 근대 국가 성립 이후 1900년대 초에 이르기까지 행정의 주된 역할과 기능은 국가의 질서 유지에 있었다. 그러나 1900년대 중반 이후로는 국민의 일상생활 전반에 적극적으로 기여하는 방향으로 그 역할과 범위가 크게 확대되었다. 예를 들어 기존의 질서 유지 기능뿐만 아니라 수도·전기·교통·통신 등 사회 간접 시설의 제공, 학교·도서관·공원 등 문화 시설의 확충, 사회적 약자 보호와 경제 활동의 적극적인 지도 등 다양한 기능을 추가하기에 이르렀다.

현대적 의미의 행정은 공공 목적을 달성하기 위한 공공 문제 해결 및 공공 서비스의 생산·분배와 관련된 중앙 정부 또는 지방자치 단체의 제반 정책 형성 및 집행 활동으로 이해된다. 이에 부응하여 경상북도 울릉군에서도 일반 행정을 비롯하여 총무, 재무, 사회 복지, 문화관광, 환경 보전, 농어촌, 건설 교통, 보건 의료 행정 등 다양하고 광범위한 행정 작용이 이루어지고 있다.

[변천]

울릉도는 무릉(武陵)·우산국(于山國)으로 알려졌으며, 512년(지증왕 13) 신라의 이사부(異斯夫)가 정벌하면서 신라에 귀속되었다. 고려 초기에는 동여진(東女眞)의 침입을 받았으며 조선시대에는 왜구의 침입이 잦아 수시로 안무사(按撫使)를 파견하여 주민을 쇄환(刷還)하는 공도(空島) 정책이 시행되기도 하였다. 이 시기까지의 울릉도, 즉 고려와 조선시대의 울릉도는 행정체계상 강원도 울진현의 속도(屬島)였다.

1882년(고종 19) 울릉도는 도장제(島長制)가 실시되면서 지방관제상 울진현에서 평해현으로 이속되었으며, 1900년(고종 37)에는 대한제국 칙령 제41호에 의해 울도군으로 승격되어 강원도 독립 군현 27개 중의 하나로 격상되었다. 이 당시 울도군의 세부 행정 구역은 남면과 북면의 2개 면으로 구성되었다.

1906년(고종 43)에는 울도군이 경상남도에 편입되었다가 1914년에 다시 경상북도로 이속되는 과정을 거쳤다. 이듬해인 1915년에는 군(郡)제의 폐지와 더불어 도(島)제로 행정 구역이 변경되면서 울도군청(鬱島郡廳)은 울릉도청(鬱陵島廳)으로, 울릉군수(郡守)의 직제는 도사(島司)로 각각 개편되었다.

1945년 해방 당시 경상북도의 행정 구역은 1부(府) 22군(郡) 11읍(邑) 1도(島) 241면(面)으로 되어 있었으며 그 중 울릉도는 도제(島制)의 시행으로 인한 1도에 해당되었다. 그러나 1949년 8월 「지방자치법」의 시행에 따라 울릉도는 울릉군으로 행정 구역이 개편되었다. 1979년 남면이 울릉읍으로 승격됨에 따라 이후로 1읍 2면[울릉읍, 서면, 북면]의 행정 구역을 유지해 오고 있으며 지난 2000년에는 독도리를 신설하기도 하였다.

[행정 조직]

울릉도는 우리나라 동해에서 가장 큰 섬으로 총 44개의 섬으로 구성되어 있다. 72.6㎢의 면적과 56.5㎞의 해안선을 가진 울릉군은 행정 구역상 경상북도의 동북부에 위치해 있으며, 2008년 현재 1읍 2면 25리의 세부 행정 구역으로 구성되어 있다.

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행정구역

행정 조직은 획일적으로 편성되는 것이 아니라 각 지역의 인구, 면적, 사회 시설, 산업 시설, 환경 여건 등의 특수성을 고려하여 지역마다 각기 다른 형태의 행정 조직이 편성·운영될 수 있다. 따라서 행정 조직의 편성이나 설치는 각 지역의 발전과 업무 영역의 변화에 따라 증설되거나 감축되기도 하면서 조정되고 있다. 울릉군의 행정 조직도 시대와 여건의 변화에 따라 많이 변모되었다. 1982년 본청 1실 7과와 3사업소 및 1개의 읍사무소와 2개의 면사무소로 구성되었던 울릉군의 행정 조직은 그동안 8차례의 크고 작은 변화를 겪어왔다.

2009년 12월 현재 울릉군의 행정 조직은 군수와 부군수를 비롯한 본청 1실 9과 1팀과 의회사무과, 직속 기관 2개[보건의료원, 농업기술센터], 사업소 2개소[독도박물관, 독도관리사무소], 그리고 1개의 읍사무소와 2개의 면사무소로 구성되어 있다. 또한 울릉군에는 2009년 현재 본청 182명, 의회 11명, 직속 기관 81명, 사업소 27명, 그리고 읍사무소와 면사무소 46명 등 모두 347명의 공무원이 근무하고 있다.

[부문별 행정]

1. 기획 관리

행정에 있어서 기획은 행정이 달성하고자 하는 목표를 설정하고 이를 달성하기 위하여 한정된 인적·물적 자원을 가장 효율적으로 이용할 수 있는 최선의 대안을 탐색하고 이를 선택하는 지속적인 과정이다. 나아가 지방 행정에 있어서 계획과 동일하게 강조되는 것이 사업에 대한 평가이다. 이를 위해서는 주요 사업의 추진 상황을 수시로 점검하고 추진 과정에서 야기되는 문제점을 사전에 예방하고 보완하여야 한다.

지방자치단체에서 이러한 역할을 담당하는 조직이 기획실 또는 기획담당관이다. 울릉군의 경우 기획경제감사실과 정책발전팀을 두고 기획·법무·예산·감사·공보·지역경제 등과 관련된 업무를 담당하게 하고 있다. 우선 기획부문에서는 울릉군의 중장기 계획 수립을 비롯해 지역 발전을 위한 다양한 정책을 개발한다. 지난 2005년의 경우 지역 현안 사업 11건과 용역구입사업 11건, 공통사업 51건 등 총 71건의 사업을 개발·추진하였다.

예산부문에서는 군정의 전반적인 예산을 확보·편성·심사한다. 또한 경제 부문에서는 지역 경제 활성화를 위해 특산품 유통 활성화 대책을 마련하고 경제 협력과 투자유치 등의 업무도 담당하고 있다. 그리고 공보 부문에서는 각종 군정 홍보 업무를, 감사 부문에서는 군 공무원에 대한 감사 업무를 각각 수행한다.

2. 총무 및 재무 행정

총무 행정은 지방자치 단체의 존립과 운영, 유지·보전 및 기타 기능의 원활한 수행을 확보하기 위한 기능과 일선 읍·면, 출장소의 통제·관리에 관한 사무를 관할하는 것이다. 구체적인 내용을 보면 기관의 조직을 비롯하여 인사, 문서의 수발, 호적 및 주민등록, 민원, 소속 공무원의 후생·복지 및 교육 훈련 등의 관리와 관련된 업무를 수행한다. 그외 정례화 된 기능 외에 타과의 업무가 아니면서 수시로 발생하는 각종 사무도 취급한다. 울릉군 총무행정의 경우 주로 자치행정과에서 담당한다.

기초자치 단체의 재정은 크게 수입과 지출로 구분되는데 전자에는 지방세, 세외수입, 지방채, 중앙 정부와 상급 자치단체로부터 받는 지방교부세, 지방양여금, 보조금 등이 포함되며, 후자에는 예산의 편성·심의·집행·결산 등이 포함된다. 울릉군의 경우 주로 재무과에서 예산의 편성과 심의를 제외한 나머지 재정 업무를 담당한다.

2008년 현재 울릉군은 지방세와 세외 수입 등 자체 수입이 156억 9,600백만 원인 반면, 보조금과 지방교부세 등 의존 수입은 937억 5,300백만 원인 것으로 나타나 재정 자립도가 14%에 불과한 실정이다. 2007년의 경우 재정 자립도는 15%였으며, 2006년에는 19.4%, 2005년에는 13.5%였음을 볼 때 울릉군의 재정은 지방세 중심으로 운영되지 못하고 중앙 정부의 보조금에 크게 의존하고 있음을 알 수 있다.

3. 사회복지 및 문화관광 행정

사회복지 행정에는 아동, 노인, 장애인 등 생활 능력이 약한 주민이 자립해서 살아갈 수 있도록 하기 위한 생활 지도, 갱생 지도, 생활 지원 등이 포함된다. 사회복지 행정에서 생활보호대상자에 대한 지원은 1990년까지는 현물로 하였으며 1991년 이후로는 현금으로 하고 있다.

울릉도의 기초생활수급자는 1998년 398명에서 2000년에는 785명으로 거의 2배 가까이 증가하였으나 이후 다시 감소하여 2005년 말 현재 582명인 것으로 집계되었다. 한편 자활보호대상자는 1998년 183명, 1999년 108명인 것으로 나타났으나 2000년 이후부터는 없는 것으로 파악된다. 이와 같은 울릉군의 사회복지 행정은 주로 주민생활지원과에서 담당하고 있다.

문화관광 사업은 울릉군의 핵심 사업 중 하나이다. 이는 울릉군이 내세운 군정 목표인 ‘아름다운 국제관광 휴양섬 건설’이라는 문구에서도 잘 나타난다. 이를 위해 울릉군은 2008년부터 기존의 문화관광과 외에 별도로 국제관광섬개발팀을 신설·운영하고 있다. 국제관광섬개발팀에서는 울릉군이 국제관광섬으로의 발전을 위한 정책 개발과 홍보뿐만 아니라 관광 개발 사업과 관련한 업무를 총괄하고 있다.

한편 문화관광과에서는 크게 문화 체육 행정과 관광 개발 및 진흥 행정으로 행정 업무를 세분화하여 관광 시책에 대한 종합 계획을 수립·조정, 관광 상품 개발 및 홍보, 관광객 유치, 관광 행사 추진 등 관광 활성화를 위한 다양한 업무를 수행하고 있다. 최근 들면서 울릉도를 찾는 관광객의 수가 점차 증가하고 있으나 관광객의 절대 다수는 내국인이며 외국인의 관광객은 극히 미미한 실정이다.

4. 환경보전 행정

환경산림과에서 담당하고 있는 환경 보전 행정은 환경 오염 물질 배출 시설 부문과 쓰레기 수거 처리 부문으로 나누어서 진행된다. 울릉군 경우 해상에 독립되어 있는 도서 지역의 지리적 여건 및 기상 조건상 대규모 대기 오염 물질 배출원이 없어 아직까지 청정한 대기를 유지하고 있다.

그러나 수질 오염의 경우 대다수의 폐수 배출 업소가 해안에 입지하여 해양 오염의 원인으로 작용하고 있어 날로 악화되고 있는 실정이다. 특히 인구 밀집 지역인 도동과 저동에서 나오는 생활 폐수의 집중 유입으로 수질 오염이 점차 가중되고 있다.

쓰레기 수거 처리에 있어 울릉군의 수거율은 100%인 것으로 나타나고 있다. 그러나 수거된 쓰레기의 양을 정밀하게 측정하는 장치가 없어 목측으로 그 양을 측정하게 됨으로써 어느 정도의 오차는 있을 수 있다. 한편 최근 들어 관광객의 유입으로 인한 쓰레기가 늘고 있어 그 대책의 마련이 시급한 실정이다.

5. 농어촌 행정

울릉군의 농어촌 행정은 섬이라는 특성상 어촌 행정을 중심으로 이루어진다. 울릉군에서는 주로 해양수산과가 이러한 행정 업무를 담당하고 있다. 해양수산과에서는 수산 정책 담당, 해양 시설 담당, 어업 연안 담당으로 업무를 세분화하고 있다.

수산 정책 담당은 어장 이용 개발 계획, 어업 면허, 어업인 후계자 육성 관리, 양식 시설 사업 및 사후 관리, 수산물 생산 및 수출 장려, 수산물 가공 및 유통 시설 사업지원, 심층수 등과 관련되는 업무를 담당하고 있다.

해양 시설 담당은 어촌 종합 개발 사업 계획 수립 및 추진, 인공 어초 시설 사업 및 사후 관리, 어항 시설 사용 허가 등의 업무를 수행하고 있다. 그리고 어업 연안 담당은 어선 변경 등록, 어선 건조 개조 발주 허가, 어선 장비 및 설비 개량 사업 등과 관련되는 업무를 담당하고 있다.

6. 건설 및 교통 행정

건설과 교통, 도로 토목, 주택 건축 등 울릉군의 건설 및 교통 행정과 관련된 업무는 주로 건설과를 중심으로 이루어진다. 울릉군의 주택 보급률은 2002년까지의 꾸준한 증가로 2009년 12월 현재 70.03%를 기록하고 있다. 주택 유형은 단독주택이 절대다수를 차지하고 있으나 건축 년도가 20년 이상이 된 것이 많아 그 정비가 시급한 실정이다.

도로 관련 행정의 경우 기초자치단체는 지방도로 가운데 군도의 노선 인정과 도로의 건설·유지·관리와 관련되는 업무를 중심으로 이루어진다. 울릉군에는 고속도로와 일반국도에 해당되는 도로는 없다. 따라서 울릉군의 도로 관련 행정은 지방도와 시·군·도를 중심으로 이루어진다. 울릉군의 지방도는 2001년을 기점으로 포장이 완료되었으나 시군도의 경우 2009년 말 현재 포장률이 60% 정도이다.

특히 울릉도의 현안 사업 중의 하나였던 일주도로가 1976년 8월 착공하여 2001년 11월 13일에 이미 준공된 바 있다. 그러나 총연장 44.2㎞ 중 미 개통으로 남아있는 4.4㎞의 내수전에서 섬목을 잇는 구간은 아직까지도 개설 유보 구간으로 남아있어 시급한 마무리가 요구된다.

마지막으로 교통 관련 행정의 경우 울릉군은 섬 지역이라는 특수한 환경으로 인해 육지와의 연결은 주로 선박에 의존할 수밖에 없는 실정이다. 2009년 12월 현재 4개 노선[포항~울릉, 묵호~울릉, 강릉~울릉, 후포~울릉]의 여객선이 취항하여 울릉군민 및 관광객 수송에 이용되고 있다. 또한 울릉도, 죽도, 독도 관광을 위한 유람선도 운용되고 있다. 한편 울릉군 내 육상 교통을 위해 버스, 택시 및 자가용 등도 많이 이용되고 있으나 섬 지역이라는 특성상 도로 여건이 좋지 않은 편인 것으로 나타난다.

7. 보건의료행정

울릉군청은 주민의 건강을 보호·향상시키기 위하여 공중보건과 감염병 등과 같은 질병의 예방, 방역, 의료, 약무에 관한 기능을 수행하고자 사회복지과를 두고 있다. 그 외에도 보건의료원 1개소, 보건지소 2개소, 보건진료소 3개소를 직속 의료 기관으로 두고 있다. 그러나 사립 의료 기관은 전무한 실정이다.

울릉군청은 사회복지과와 직속 의료 기관을 중심으로 주민의 건강을 위한 감염병 예방 사업과 의료 보험 행정을 적극적으로 전개해왔다. 감염병 예방 사업의 경우 1986년~2009년까지 장티푸스, 일본뇌염, 간염, 소아마비, 풍진, DPT, BCG, DT, 홍역 등의 예방접종을 지속적으로 실시하였다. 2009년 12월 현재 가장 많은 비중을 차지한 것은 DPT이다.

한편 2009년 말 현재 울릉군의 의료보험 수혜 대상자 현황을 보면 지역 의료 보험조합 수혜자가 4,360명으로 가장 많고 다음이 직장 의료 보험 조합 수혜자가 2,763명인 것으로 나타난다. 그리고 공무원·사립학교 교직원 의료 보험 조합 수혜자는 3,021명인 것으로 집계되었다.